В начало
В начало
О программе
О программе

 
Тематические обзоры
Тематические обзоры

Типология регионов
Типология регионов

 
Портреты регионов
Портреты регионов

 
Интегральные
       индексы

Интегральные индексы
 
Грантовая программа
       в регионах

Грантовая программа в регионах
 

Независимый институт социальной политики


<%Language="VBScript" Response.Write "" %>
  <%Language="VBScript" Response.Write "версия для печати" %>

Социальный атлас российских регионов / Тематические обзоры


Социальные услуги: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство

В обновленном разделе представлены три отрасли социальной сферы из традиционного перечня, их выбор обусловлен профилем исследований НИСП и более полной информационной базой для анализа. Развитие этих отраслей в регионах можно оценивать с помощью показателей обеспеченности и охвата, объемов финансирования, инвестиций и других не менее важных индикаторов. Но главный результат их деятельности — состояние здоровья и уровень образования населения, комфортность жилой среды.

К сожалению, статистические показатели не дают представления о качестве образования и медицинской помощи, реальной их стоимости для потребителей. В жилищной статистике есть данные об уровне благоустройства жилого фонда, но по ним нельзя узнать, отапливают ли квартиру зимой и как часто отключают воду. В целом характеристики качества услуг - "терра инкогнита" для регионального анализа, для этого нужны масштабные и репрезентативные социологические опросы населения, которые позволили бы сравнивать многие регионы между собой. В научных проектах, как правило, исследуются отдельные регионы, выбранные в качестве «ключей». Примерами могут быть исследования доступности высшего образования и уровня платности медицинских услуг, проведенные Независимым институтом социальной политики на примере регионов-«ключей» с разным уровнем доходов населения (см. «Высшее образование в России: правила и реальность», отв. ред. С.В. Шишкин, М.: НИСП, 2004; «Доступность высшего образования в России», отв. ред. С.В. Шишкин, М.: НИСП, 2004; «Неформальные платежи за медицинскую помощь», отв. ред. С.В. Шишкин, М.: МОНФ, НИСП, 2003; «Бесплатное здравоохранение: реальность и перспективы», отв. ред. С.В. Шишкин, М.: НИСП, 2002). Такие исследовательские проекты позволяют отслеживать тенденции развития социальной сферы, но все разнообразие региональных ситуаций остается малоисследованным.

Независимым институтом социальной политики в середине 2000-х гг. был выполнен проект по созданию базы данных об организации финансирования и управления здравоохранением в регионах России. В рамках этого проекта собрана информация о 88 субъектах РФ, но она имеет узко направленный характер.


Здоровье населения и здравоохранение

Состояние здоровья. Из множества показателей заболеваемости ни один не дает целостного представления о состоянии здоровья населения. Для решения этой проблемы в международных сопоставлениях используют два взаимодополняющих подхода. Первый - оценка состояния здоровья через демографические показатели долголетия и ранней смертности детей, синтезирующие многие аспекты качества жизни (здоровья, образа жизни, доходов населения и условий жизни). Второй - использование показателей распространенности социально-обусловленных заболеваний, в том числе туберкулеза и ВИЧ/СПИДа.

Уровень младенческой смертности сокращается с середины 1990-х гг., его динамика наиболее устойчива и позитивна на фоне всех других социально-демографических индикаторов (рис. 1). Мультипликативный эффект дали два фактора – модернизация прокреативного поведения и распространение современных методов планирования семьи с 1990-х гг., а затем и увеличение инвестиций государства в здравоохранение в период экономического роста 2000-х годов. Значительно выросло число регионов с низким уровнем младенческой смертности: если в среднем за 2000-2002 гг. (данные за год в региональном разрезе нестабильны, поэтому сравниваются средние показатели за три года) в России вообще не было регионов с показателем младенческой смертности 8 и менее на тысячу родившихся живыми, то в среднем за 2006-2008 годы такие показатели имел каждый пятый регион страны. Наиболее низкими показателями устойчиво выделяются Санкт-Петербург (менее 5 на тысячу родившихся живыми), Ханты-Мансийский АО и Белгородская область (6-6,5). В регионах-лидерах, как и в других регионах с низкими показателями, созданы современные перинатальные центры, выше душевые расходы на здравоохранение и территориальная доступность медицинских учреждений. В Москве уровень младенческой смертности выше (7), хотя она обладает всеми вышеперечисленными преимуществами в максимальной степени. Негативное воздействие оказывают неблагополучная экологическая среда в сочетании с повышенными стрессами проживания в огромном городе, а также концентрация мигрантов с низкими доходами и нерешенными жилищными проблемами. Очевидно, что эти проблемы не решаются инвестициями в здравоохранение. В течение многих лет младенческая смертность максимальна в слаборазвитых республиках Северного Кавказа и юга Сибири (Ингушетия – 22 в среднем за 2006-2008 гг., Чечня – 17, Дагестан, Тыва и Алтай – 14-15), выше она и регионах со значительной долей коренных малочисленных народов Севера (Чукотский и Ненецкий автономные округа – 14-17). В целом проблемы младенческой смертности сильнее выражены в удаленных и слабозаселенных регионах с худшей доступностью медицинских услуг: из 15 регионов с худшими показателями 11 расположены на востоке и Крайнем Севере.

За 2000-е гг. наибольшего прогресса в снижении младенческой смертности достигли далеко не самые благополучные регионы – Калининградская, Ивановская, Читинская и Тамбовская области, республика Карачаево-Черкесия, в них младенческая смертность снизилась вдвое на фоне общероссийского снижения на треть (средние показатели 2006-2008 гг. к средним показателям 2000-2002 гг.). Регионы с незначительным сокращением младенческой смертности еще более разнородны, среди них и слаборазвитые республики (Дагестан, Калмыкия, Северная Осетия – снижение на 15-20%), и "богатый" Ямало-Ненецкий автономный округ (на 16%), и восточные регионы с сильным миграционным оттоком (Магаданская область – на 7%). Каждый из этих регионов имеет свой «букет» проблем, препятствующих сокращению младенческой смертности: маргинализация населения, в том числе малочисленных народов Севера, низкие доходы и высокий уровень бедности, немодернизированный образ жизни и др. Решение этих проблем выходит за рамки возможностей системы здравоохранения, для дальнейшего сокращения младенческой смертности в регионах России требуется координация усилий всех социальных институтов.

Рис. 1. Распределение регионов по уровню младенческой смертности

Позитивная динамика смертности детей до 5 лет за 1994-2008 гг. более тесно связана с увеличением социальных расходов государства и улучшением профилактики, вакцинации детей. Однако разная доступность и качество медицинского обслуживания в городах и сельской местности приводят к тому, что коэффициент смертности сельских детей в возрастах 1-4 года вдвое выше, чем городских. Как следствие, в слабоурбанизированных регионах и слабых национальных субъектах Азиатской части страны детская смертность в 2-3 раза превышает показатели федеральных городов.

Еще одной позитивной тенденцией стало почти двукратное сокращение материнской смертности со второй половины 1990-х гг. (с 50 на 100 тыс. родившихся живыми в 1997 г. до 22 в 2007 г.). Несмотря на все социальные проблемы, Россия имеет гораздо более низкий уровень материнской смертности, чем в конце советского периода (47 в 1990 г.), хотя частично это связано с сокращением рождаемости. Средние значения скрывают региональную дифференциацию, оценить которую непросто из-за сильных колебаний показателя по годам. Однако есть наиболее проблемные зоны с уcтойчиво высокими показателями: Дальний Восток, особенно его северная часть с экстремальными природно-климатическими условиями и слаборазвитой социальной инфраструктурой, и Сибирь, в первую очередь наименее развитые республики. В 2003 г. уровень материнской смертности в самых проблемных регионах в 4 раза превышал средний по России (130 на 100 тыс. рождений в республике Тыва и Еврейской АО). Регионы Европейской части имеют более низкие показатели по объективным причинам: в них лучше природно-климатические условия, выше плотность населения и городов, что повышает доступность лечебных учреждений. Однако обеспеченность медицинской помощью недостаточна для снижения материнской смертности. В Москве, несмотря на высокий уровень развития здравоохранения, материнская смертность немногим ниже средней по стране из-за ухудшения здоровья женщин под воздействием загрязнения, психологических нагрузок и стрессов. Более подробные данные о материнской смертности по федеральным округам и регионам см.: http://demoscope.ru/weekly/2003/0123/analit03.php

Гораздо труднее решается проблема низкой ожидаемой продолжительности жизни, которая обусловлена высокой смертностью мужчин трудоспособного возраста. В период экономического подъема ожидаемая продолжительность жизни снижалась или стагнировала, и только с середины 2000-х гг. начала расти (рис. 2). К регионам с максимальной ожидаемой продолжительностью жизни относятся республики Северного Кавказа (71-74 года в 2008 г.), это следствие стабильных преимуществ в виде благоприятного климата и незначительного распространения алкоголизма. Однако следует принимать во внимание и неполный учет младенческой смертности, особенно в Ингушетии, Чечне и Дагестане, что завышает значения показателя ожидаемой продолжительности жизни в республиках. В группу лидеров входит и Москва (72,8 года), преимуществами которой являются самый высокий уровень жизни в стране и развитая система здравоохранения. Эти преимущества дополняются переходом к более здоровому образу жизни высокообразованного населения столицы. К лидерам близки и другие регионы с более высокими доходами населения (Санкт-Петербург и нефтегазодобывающие автономные округа Тюменской области), а также регионы, сочетающие преимущества благоприятного климата с низкой стоимостью жизни, повышенными или средними доходами населения (республика Татарстан, Белгородская область, Ставропольский и Краснодарский края). В них ожидаемая продолжительность жизни достигает 69-70 лет. Но не стоит забывать, что эти показатели на 7-9 лет ниже, чем в развитых странах.

Рис. 2. Показатели ожидаемой продолжительности жизни при рождении,
отделяющие 5% лучших и 5% худших регионов (без шести укрупненных автономных округов и Чечни)

Наиболее проблемные регионы расположены на востоке и на Крайнем Севере (Чукотский АО, республика Тыва – 60 лет). В них наиболее остры проблемы долголетия титульных народов. Например, в Ненецком АО ненцы составляют 20% населения и проживают в основном в сельской местности, при этом ожидаемая продолжительность сельских мужчин составляет только 52 года. Низко долголетие сельских мужчин и в Тыве (53 года), а минимален показатель для сельской местности Магаданской области и Чукотки (50-51 года), где основное население - коренные малочисленные народы Севера, как и в Ненецком АО.

В восточных регионах с преимущественно русским населением показатели ожидаемой продолжительности жизни ненамного выше (Забайкальский край, Амурская и Магаданская области – 63-64 года для всего населения), столь же проблемны и области Нечерноземья в Европейской части страны (Псковская, Новгородская, Тверская, Смоленская области). Эти регионы отличаются сильной деградацией социальной среды и широким распространением алкоголизма. Например, в Псковской, Новгородской, Смоленской, Владимирской областях продолжительность жизни сельских мужчин составляет только 53-54 года, как и в Тыве. Это следствие депрессивности российского села и маргинализации сельского населения.

До середины 2000-х годов тренды двух полярных групп расходились, показатели ожидаемой продолжительности жизни отражали одновременно две тенденции – модернизацию образа жизни в более развитых регионах и его маргинализацию в депрессивных регионах с деградирующей социальной средой. Однако в последние годы именно в худших регионах отмечался более значительный рост долголетия благодаря улучшению финансирования здравоохранения, в том числе в рамках национального проекта "Здоровье". Но вряд ли этот позитивный эффект будет длительным в условиях нового экономического кризиса и сокращения расходов бюджетов всех уровней. В развитых регионах с более высокими показателями ожидаемой продолжительности жизни их улучшение за последние годы было более медленным, т.к. рост финансирования здравоохранения был недостаточным для развития высокотехнологичной помощи и других дорогостоящих компонентов современной медицины, необходимых для повышения долголетия до уровня развитых стран.

По сравнению с показателями младенческой и материнской смертности, имеющими позитивную динамику, уровень заболеваемости социальными болезнями продолжает расти. Эти болезни - индикатор социального неблагополучия, низкого уровня жизни и слабого санитарно-эпидемиологического контроля в регионах. Как и в советское время, уровень заболеваемости активным туберкулезом увеличивается с запад на восток, достигая максимума в Сибири и на Дальнем Востоке, где условия жизни населения значительно хуже и наиболее велика концентрация пенитенциарных учреждений, на которые приходится 1/5 выявленных заболеваний в стране. Наиболее опасна ситуация в республике Тыва, где заболеваемость достигает 240 человек на 100 тыс. населения из-за преобладания бедного населения и деградации системы профилактики туберкулеза. Неблагополучны также показатели юга Дальнего Востока, шахтерской Кемеровской области и граничащих с Казахстаном регионов Сибири (Карта 1. Регионы с повышенной заболеваемостью туберкулезом и СПИДом в 2003 г. Карта 2. Регионы с повышенной заболеваемостью туберкулезом и СПИДом в 2008 г.). Позитивное влияние экономического роста в течение нескольких лет проявлялось в Европейской части страны, где проблема туберкулеза менее остра и запущена. С 2003 г. заболеваемость по впервые выявленным случаям начала снижаться, но во второй половине 2000-х этот тренд прервался в регионах Центра и Приволжского федерального округа (рис. 3). В восточных регионах сохраняется негативная динамика из-за худших условий жизни и неблагоприятного климата. Смертность от туберкулеза в 2000-2005 гг. продолжала расти во всех федеральных округах, за исключением Центра. В наиболее проблемных восточных регионах (Тыва, Еврейская АО) смертность от туберкулеза достигала 60-75 на 100 тыс. населения. Только с 2006 г. негативную тенденцию удалось переломить в целом по стране, но региональных данных за последние годы нет.

Рис. 3. Уровень заболеваемости активным туберкулезом
(впервые выявленные случаи) и смертности от туберкулеза по федеральным округам

Статистика заболеваемости алкоголизмом крайне несовершенна, реальный уровень заболеваемости явно выше зарегистрированных 122 случаев на 100 тыс. населения в 2008 г. Эта болезнь давно стала индикатором социального неблагополучия, она особенно распространена на Крайнем Севере и востоке (в большинстве автономных округов, включая "богатые" нефтегазодобывающие, в Якутии, на Сахалине и Камчатке), в депрессивном Коми-Пермяцком АО (его включение в состав Пермского края вряд ли что-то изменило). В федеральных городах и на Северном Кавказе заболеваемость почти в два раза ниже средней под влиянием разных "предохранительных клапанов" - более рационального отношения к своему здоровью или традиционного образа жизни.

Российское здравоохранение оказалось не готовым к росту численности инфицированных ВИЧ/СПИД, принявшему характер эпидемии. В середине 1990-х годов очаги локализовались в приграничной Калининградской области и на Черноморском побережье Краснодарского края. С конца 1990-х началось стремительное распространение ВИЧ-инфекции по территории страны, максимальный рост имели федеральные города, нефтегазодобывающие и другие экспортные регионы и города Поволжья, Урала и Сибири с более высокими доходами населения, а затем и прилегающие к ним области. Наиболее высокие показатели инфицированности ВИЧ имеют Самарская, Иркутская, Ленинградская и Свердловская области (рис. 4). В Тольятти уже в 2002 г. было инфицировано до 1% населения. СПИД стал болезнью молодежи более «богатых» территорий из-за роста наркомании, и хотя с середины 2000-х гг. темпы роста численности инфицированных несколько снизились, особенно в Москве, противодействовать его распространению чисто медицинскими или карательными мерами сложно. Борьба с распространением ВИЧ/СПИД, как и с мужской сверхсмертностью, требует позитивных изменений образа жизни населения, а такие долгосрочные задачи пока решаются с трудом.

Рис. 4. Число официально зарегистрированных случаев ВИЧ-инфекции
в расчете на 100 тыс. населения в регионах РФ за период с 1987 г. по июнь 2009 г.
(по данным Федерального научно-методического центра по профилактике и борьбе со СПИДом)

Здравоохранение. Стандартные статистические показатели - обеспеченность медицинскими работниками, больничными койками и посещаемость поликлиник - дают весьма приблизительное представление о доступности медицинских услуг в регионах. Обеспеченность врачами зависит не только от уровня развития, но также от системы расселения и демографической ситуации, поэтому различия по субъектам РФ достигают 3,5 раз. Показатели Москвы и С.-Петербурга в 1,6 раза выше средних по стране (79-84 врачей на 10 тыс. населения), а некоторых слаборазвитых республик и ныне исчезнувших округов – в 1,6-2 раза ниже (Ингушетия, Чечня, бывшие Коми-Пермяцкий и два Бурятских автономных округа - 23-30). Более урбанизированные северные регионы, как правило, отличаются более высокой обеспеченностью, чем южные, особенно это заметно на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке. В большинстве "постаревших" областей Европейского Центра и Северо-Запада показатели хуже из-за сокращения сети учреждений и врачебных ставок в депопулирующих малых городах и деревнях. Региональные различия в обеспеченности средним медицинским персоналом несущественны, за исключением Ингушетии, как и в мощности поликлинических учреждений, ее дефицитом отличаются только отдельные слаборазвитые субъекты РФ (Ингушетия, Дагестан и Коми-Пермяцкий АО). Обычно в более экономически слабых регионах обеспеченность средним медперсоналом выше, поскольку востребованы даже скромно оплачиваемые рабочие места в бюджетной сфере и вакансии не пустуют. Обеспеченность коечным фондом в основном зависит от сложившейся системы расселения и поэтому максимальна в регионах Нечерноземья с густой сетью небольших сельских поселений и маленьких участковых больниц, а также в регионах со значительным миграционным оттоком из-за инерционного сохранения коечного фонда. Получается, что попасть к врачу легче в крупном городе, сестринский уход формально доступен почти везде, а долго лежать можно в сельской больнице Нечерноземья, но ради чего?

Финансирование здравоохранения в регионах осуществляется из двух источников - консолидированных региональных бюджетов и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ТФОМС). В 2003 г. средняя доля расходов ТФОМС в общем объеме расходов на здравоохранение составила 44%, в 2008 г. – 38%. За счет средств ТФОМС несколько выравниваются межрегиональные различия в уровне финансирования здравоохранения на душу населения. Если по душевым бюджетным расходам на здравоохранение в 2003 г. регионы с максимальным и минимальным значением различались в 8,3 раза (с учетом уровня цен), по расходам ТФОМС - в 6,9 раза, то по общей сумме расходов на здравоохранение – также в 6,9 раза. Подобный выравнивающий эффект расходов ТФОМС является скорее случайным, так как методика распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета никак не увязывается со страховым финансированием ТФОМС.

Сопоставление расходов на здравоохранение и показателей состояния здоровья населения регионов РФ позволяет утверждать, что явной связи между ними нет. Во-первых, значительная часть финансирования идет на содержание инфраструктуры отрасли (коммунальные платежи, обслуживание сети учреждений и др.) и заработную плату занятых. Во-вторых, даже четырехкратный рост объемов душевого финансирования здравоохранения из бюджетов регионов (в среднем по РФ - с 1,4 тыс. руб. на человека в 2003 г. до 5,6 тыс. руб. в 2008 г. без учета расходов на физическую культуру; с добавкой средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования - с 2,4 до 8,9 тыс. руб.) не позволяет назвать эти расходы высокими. Это одна из главных причин, препятствующих заметному улучшению состояния здоровья населения, наряду с низкой эффективностью этих расходов. В результате региональные различия в состоянии здоровья населения формируются под преобладающим воздействием естественных факторов - природно-климатических и образа жизни.

Более подробная информация об организации финансирования и управления здравоохранением в регионах России содержится в специальной базе данных, размещенной на сайте НИСП (www.socpol.ru/research_projects).


Образование

Уровень образования населения. Несмотря на кризис системы образования и трудности перехода к рыночной экономике, уровень образования населения России за период между переписями 2002 и 1989 гг. заметно повысился. Выросла доля населения, имеющего высшее, неполное высшее и среднее профессиональное образование, причем не только среди всех взрослых, но и в более молодой группе в возрасте 20-39 лет (табл. 1). Последнее особенно важно, так как уровень образования может расти в результате уменьшения численности старших, менее образованных поколений.

Таблица 1. Доля населения с разным уровнем образования по переписям 1989 и 2002 гг.
(в возрастах 20 лет и старше, в возрастах 20-39 лет), %

 

Всего в возрасте 20 лет и более

в том числе 20-39 лет

1989 г.

2002 г.

1989 г.

2002 г.

Всего

100

100

100

100

Высшее профессиональное

12,4

18,1

14,2

18,1

Неполное высшее профессиональное

1,8

3,1

3,1

7,1

Среднее профессиональное

20,6

30,0

27,4

32,0

Среднее (полное) общее

26,5

24,8

42,9

29,2

Основное общее

17,9

14,9

11,1

12,2

Начальное общее

13,8

8,1

1,0

1,0

Не имеющие начального общего образования

7,0

1,1

0,4

0,3

Источник: расчеты Е.М. Андреева

По данным Е.М. Андреева, в целом по стране среднее расчетное число лет обучения для лиц в возрасте 20 лет и старше составило 11,0 лет и увеличилось на 1,6 лет по сравнению с 1989 г. Для группы 20-39 лет показатель выше - 11,8 лет, однако он увеличился только на 0,5 лет. Межрегиональные различия в уровне образования лиц в возрасте 20-39 лет относительно невелики: от 10,4 лет в Северной Осетии до 12,7 лет в Москве и 12,8 лет - в Санкт-Петербурге (Карта 3. Среднее расчетное число лет обучения населения в возрасте 20-39 лет). При этом уровень образования населения на западе страны выше, чем на востоке, за исключением аграрного Северного Кавказа с более низкими показателями. В советское время население регионов северо-востока отличалось более высоким уровнем образования, поскольку туда перемещались молодые и образованные мигранты. Теперь же на востоке страны повышенный уровень образования сохранился только в Томской области, столица которой - старый университетский центр, и в оставшихся привлекательными для квалифицированных мигрантов Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах. В слаборазвитых автономных округах восточной части страны (Чукотский, Корякский, Эвенкийский, Усть-Ордынский и Агинский Бурятский) за период между двумя переписями среднее расчетное число лет обучения населения в возрасте 20-39 лет снизилось. Причина - массовый миграционный отток, эти округа первыми покидало более образованное и конкурентоспособное население. Аналогичные изменения произошли в Читинской и Сахалинской областях. Сокращение было характерно и для Чечни по причине военных действий, и для Северной Осетии, где осели мигранты из Южной Осетии с более низким уровнем образования.

Региональные различия за межпереписной период усилились: уровень образования быстрее рос там, где он и так был более высоким (коэффициент корреляции между средним расчетным числом лет обучения населения в 1989 г. и его приростом составляет 0,87). Однако процесс роста уровня образования - это процесс с насыщением. Среднее расчетное число лет обучения населения не может быть больше 15, поэтому рост должен замедляться при более высоких значениях показателя. Именно этим объясняется то, что Москва и Санкт-Петербург не входят в число лидеров по темпам роста. Таковыми являются регионы с более молодым населением, где рост числа лет обучения в немалой степени обеспечиваются за счет демографического фактора - более высокой доли молодежи, имеющей, как правило, полное среднее образование (Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Калмыкия). Еще один фактор - лучше сохранившееся начальное и среднее профессиональное образование (Оренбургская область и Башкортостан).

Для оценки качества населения часто используют показатель доли имеющих высшее образование (от послевузовского до неполного высшего). Расчет доли от всего населения искажается возрастной структурой – она очень разная в регионах России, постаревшие территории заведомо проигрывают. Расчет от занятого населения также дает искажения, на этот раз для регионов с высокой безработицей. При кризисном состоянии рынка труда менее образованные группы населения проигрывают в конкуренции за остро дефицитные рабочие места. Кроме того, в таких регионах формируется несколько иная структура занятости, с повышенной долей занятых в управлении и бюджетной сфере (где чаще требуется высшее образование), поскольку реальный сектор находится в упадке. Примером могут служить республики Северного Кавказа, где доля имеющих высшее образование среди занятых значительно выше среднероссийской (30-38%), этому способствует и упрощенный доступ к получению образования. По этим же причинам повышена доля лиц с высшим образованием среди занятых в Бурятии и Калмыкии (28%).

В регионах с менее проблемным состоянием рынка труда доля имеющих высшее образование среди занятых достаточно адекватно отражает качество населения. Как и в 1980-е годы, лидируют федеральные города (42-43% занятых), Московская область (31%) и крупные вузовские центры – Томская, Новосибирская, Ростовская, Самарская, Воронежская области и Хабаровский край (27-30%). Для большинства субъектов РФ различия несущественны (рис. 5). Самой низкой долей занятых с высшим образованием отличаются три типа регионов: слаборазвитые округа и Еврейская АО (12-19%), периферийные области без крупных городских центров (Костромская, Кировская, Курганская, Псковская, Тверская, Читинская – 19-21%) и ресурсодобывающие регионы с доминированием физического труда, особенно лесопромышленные и металлургические (республика Коми, Архангельская, Вологодская, Пермская, Свердловская, Оренбургская, Кемеровская области – 20-21%). Характерное для советского времени отставание аграрных регионов сохранилось только в Алтайском крае (21%). Как и по многим другим социальным индикаторам, по качеству занятого населения регионы России делятся на массивную срединную группу и небольшие группы лидеров и аутсайдеров.

Рис. 5. Доля лиц с высшим образованием среди занятых в субъектах РФ, по данным переписи 2002 г.

Общее образование. Формально общее образование осталось в основном государственным и бесплатным: даже в Москве доля негосударственных школ составляет менее 7,8% (в РФ – 1,2%), а учится в них только 1,9% школьников столицы. Проблемы обеспеченности школами в большинстве регионов смягчились из-за спада рождаемости в 1990-е гг., а в северных регионах - еще и по причине миграционного оттока населения. Однако во многих дальневосточных регионах и в части сибирских от 15 до 20% детей обучается во вторую смену, а в автономных округах Тюменской области – более 25%. Также недостаточна обеспеченность школами в южных республиках с повышенной рождаемостью и в пограничных регионах массового миграционного притока: более 30% школьников в Тыве, Дагестане и Ингушетии, Чечне учатся во вторую смену, в других республиках Северного Кавказа – около 15%, ненамного лучше положение и в "русских" регионах юга - Краснодарском, Ставропольском краях, Астраханской и Ростовской области. В федеральных городах эта проблема практически решена, в Москве во вторую смену учится 1% детей, в С.-Петербурге – 0,3%.

Состояние материальной базы образования остается общей проблемой, но "зоной бедствия" можно назвать Ингушетию: на одного обучающегося приходится 1,7 кв. м учебных площадей, что в два раза ниже среднероссийской обеспеченности, четверть зданий школ находятся в аварийном состоянии. Отставание проблемных регионов почти не сокращается, поскольку капитальные инвестиции в образование концентрируются в регионах с самой высокой бюджетной обеспеченностью: почти 20% всех инвестиций приходится на два субъекта РФ – Москву (16% в 2008 г.) и Ханты-Мансийский АО (4%). Высокие темпы ввода новых школ в начале 2000-х гг. позволили автономным округам Тюменской области несколько увеличить мощность сети школ, но не более того. В Ингушетии темпы ввода совершенно недостаточны с учетом значительного естественного прироста населения и изношенности школьных зданий.

Росту качества образования мешает низкая компьютеризация школ, в среднем один компьютер приходится на 29 школьников. Хуже всего обеспечены компьютерной техникой Тыва (один компьютер на 83 ученика), Чечня, Дагестан (один компьютер на более чем 75 учеников). Проблема обеспеченности книжным фондом менее остра: во всех регионах, кроме Чеченской Республики и Карачаево-Черкесии, более 90% школ имеют собственные книжные фонды. Кадровую проблему испытывают в основном регионы Дальнего Востока, особенно Чукотский и Корякский АО, где не заполнены почти 10% вакансий. Хотя статистическая обеспеченность учителями на 1000 населения в этих округах выше среднероссийской, маленький размер классов приводит к дефициту преподавателей. В остальных регионах острой нехватки учителей нет, за исключением наиболее дефицитной педагогической специальности - учителя иностранного языка (почти 50% всех вакансий).

В финансировании общего образования региональные различия между максимальным и минимальным уровнем расходов на одного ученика составляли в 2002-2008 гг. 5-6 раз, это наименьшие различия по сравнению с другими видами социальных расходов. В принципе, школьное образование как услуга более стандартизовано по длительности, повсеместно и ведется по общим для всех регионов программам. Различаются в основном расходы на содержание школ в разных климатических зонах, количество учеников в классах, особенно между городскими и сельскими школами, оснащенность школ. Самые высокие душевые показатели имеют северные автономные округа, но большинство остальных субъектов РФ близки по объемам финансирования. В среднем из региональных бюджетов на одного ученика в 2003 г. тратилось 12,6 тыс. рублей, при этом в 50 регионах показатель различался от 9 тыс. рублей до 13,5 тыс. рублей (с учетом уровня цен), т.е. разрыв в финансировании не превышал полутора раз. В этих регионах проживает 2/3 населения страны, поэтому можно говорить об относительном территориальном равенстве финансирования школьного образования.

Профессиональное образование. Экономический спад привел к деградации начального профессионального образования в 1990-е гг., рабочие специальности в регионах не были востребованы. В результате в начале 2000-х гг. растущая промышленность испытала кадровый голод, но восстановить приток учащихся в ПТУ так и не удалось. Среднее профессиональное образование адаптировалось лучше, сохранив небольшой рост численности учащихся, его география не изменилась - по-прежнему более высокой численностью студентов техникумов и колледжей отличаются промышленные регионы Урала, Поволжья и Сибири, а также регионы с неразвитой высшей школой, где техникумы играют компенсирующую роль.

Наиболее существенные изменения произошли в высшем образовании. "Замыкание" российского пространства в переходный период привело к сокращению миграций в крупнейшие вузовские центры для получения образования, прежде всего по финансовым причинам. Социологический опрос, проведенный среди учащихся городов Кировск и Апатиты сотрудниками Кольского научного центра РАН, показал, что каждый третий студент не смог бы учиться в центральных районах России из-за нехватки средств. При этом высшее образование стало восприниматься как все более необходимое условие для успешной карьеры и роста доходов, поэтому с середины 1990-х гг. тенденция сокращения численности студентов сменилась ускоренным ростом высшей школы в регионах. Темпы роста численности студентов за 1995-2008 гг. были очень высокими и в стране в целом, и в большинстве регионов. Лидерами стали «богатые» экспортные регионы с низкой обеспеченностью вузами - Ханты-Мансийский АО, Мурманская область и Якутия (табл. 2). Высокие темпы имели также многие слаборазвитые и периферийные регионы с исходно низким уровнем развития высшей школы, особенно аграрный юг. «Бум» высшего образования обошел стороной некоторые периферийные регионы Центральной России. Примером может служить Костромская область с небольшим приростом числа студентов, минимальной долей негосударственных вузов и платности обучения.

Таблица 2. Динамика численности студентов вузов и формы обучения по федеральным округам и отдельным регионам

 

Численность студентов на 10 000 населения, 2008 г.

Темпы роста численности студентов за 1995-2008 гг., раз

Доля учащихся в негосударственных вузах в 2008 г., %

Доля обучавшихся с полным возмещением затрат*, %

Уральский ФО

 

3,1

11

65

Ханты-Мансийский АО

357

13,8

9

69

Свердловская область

488

2,5

16

60

Приволжский ФО

 

2,9

15

57

Чувашская Республика

565

3,5

8

65

Самарская область

568

2,6

18

57

Дальневосточный ФО

 

2,6

9

55

Республика Саха (Якутия)

458

3,9

12

47

Хабаровский край

638

2,3

7

64

Южный ФО

 

2,8

15

49

Ставропольский край

507

3,7

17

57

Северная Осетия

506

1,9

17

27

Сибирский ФО

 

2,4

8

55

Читинская область

337

3,2

3

60

Новосибирская область

648

2,3

9

64

Центральный ФО

 

2,6

26

51

Белгородская область

528

3,6

11

66

Москва

1254

2,6

32

51

Костромская область

312

1,8

6

33

Северо-Западный ФО

 

2,4

14

51

Мурманская область

444

4,4

31

64

г. Санкт-Петербург

985

2,1

12

49

РФ

525

2,7

17

54

* 2008/2009 учебный год

Федеральные города с максимальной численностью студентов не выделялись по темпам роста на общем фоне. Но есть другое отличие – Москва стала безусловным лидером по развитию рынка учебных услуг и росту числа негосударственных вузов, в которых учится 32% студентов столицы. В С.-Петербурге негосударственные образовательные услуги занимают почти втрое меньшую долю (табл. 2). В регионах формы ускоренного развития высшей школы были разными: в Сибири и на Дальнем Востоке развивались в основном государственные высшие учебные заведения, а в отдельных областях Центра, в Татарстане и на Европейском юге, особенно в Ингушетии, Калмыкии, Краснодарском и Ставропольском краях, до 1/5 учащихся «перехватили» негосударственные вузы. Качество подготовки во многих столичных и периферийных вузах, особенно новых, невысоко. Сокращение численности выпускников школ из-за низкой рождаемости в 1990-е гг. неизбежно усилит конкуренцию вузов за абитуриентов и, с большой вероятностью, подтолкнет власти к сокращению раздутого числа вузов и их филиалов путем ликвидации слабейших с низким качеством подготовки.

Российское высшее образование уже в значительной степени платное, сформировался рынок образовательных услуг. Почти весь прирост численности учащихся (96%) приходится на платные формы обучения, как в государственных вузах, получивших большую часть прироста, так и в негосударственных. По данным Росстата, в 2008/2009 учебном году более половины (54%) студентов страны полностью оплачивали свое обучение. Региональные данные на 2008/2009 учебный год показывают, что различия в уровне платности обучения зависят от многих причин: наличия «старых» центров высшей школы, политики местных властей и вузов, платежеспособного спроса населения. В русских регионах юга образование стремительно коммерциализируется, особенно там, где оно было менее развитым – в Краснодарском, Ставропольском краях, Волгоградской и Астраханской областях более половины студентов платят за обучение. Вплотную к ним приблизились Дагестан и «старый» вузовский центр – Ростовская область, долгое время сохранявшая более низкую долю учащихся на платной основе. Ниже платность образования в других республиках Северного Кавказа, это политика местных властей. Подавляющее большинство восточных и северных регионов также отличается повышенным уровнем платности. Еще в середине 2000-х гг. исключением были республики Коми и Якутии, где это было также обусловлено политикой властей, однако в последние годы и они «подтянулись».

Массовый приток молодежи в высшую школу говорит о росте престижности образования и готовности вкладывать семейные ресурсы в развитие человеческого капитала. Несомненно, это позитивная модель адаптации населения к переменам. Но, став преимущественно платным, образование в большинстве вузов остается неконкурентоспособным по качеству. Рынок образовательных услуг выглядит не слишком привлекательным, при этом в регионах он разный. Различия в темпах роста числа учащихся и формах развития образования позволяют судить о региональных особенностях адаптации населения, высшей школы и властей к вызовам нового времени. Они различаются от примитивной «базарной» коммерциализации с фактической покупкой диплома или сохранения полусоветских моделей высшего образования до более сбалансированных моделей, которые пока характерны только для ведущих вузовских центров страны. В высшем образовании, как и во всей социальной сфере, сильна зависимость от «пройденного пути» (накопленного человеческого и социального капитала, традиций и сложившейся инфраструктуры), и эта зависимость накладывает сильный отпечаток на результаты реформ в регионах.


Жилищно-коммунальные услуги

Жилищные условия населения. На фоне снижения доходов, бедности и безработицы низкая обеспеченность жильем в России уже не воспринимается как самая острая проблема, какой она была в советское время. К тому же обеспеченность выросла за переходный период, хотя средние показатели по регионам скрывают сильную имущественную поляризацию. В советское время лидировал Европейский Центр, а худшие показатели имели северо-восточные регионы нового освоения и республики юга, сохранявшие высокий естественный прирост населения. В переходный период показатели потеряли присущую им инерционность под воздействием изменившихся направлений миграций. В период конфликтов региональная дифференциация увеличивалась с 2,3 до 4,1 раз за счет Ингушетии, где массовый приток беженцев из Чечни усугубил проблемы неразвитой социальной инфраструктуры и обеспеченность жильем снизилась вдвое, до 6,4 кв.м на человека в 2004 г. (к 2007 г. показатель вырос до 11 кв.м). Географически проблемная зона сжалась до нескольких слаборазвитых регионов: помимо Ингушетии, это Дагестан, Тыва, республика Алтай и автономные округа Восточной Сибири (12-18 кв.м). На Крайнем Севере и Дальнем Востоке душевые показатели превысили среднероссийские из-за массового миграционного оттока. Потеряв 60% населения, Чукотка теперь имеет максимальный показатель в стране (29 кв.м на человека). В Европейском Центре обеспеченность повысилась из-за депопуляции, хотя и ненамного - до 22-26 кв. м на человека. На Москву в середине 2000-х гг. приходилось до 15% жилья, ежегодно вводившегося в России (в 2007 г. – 8%), но она отстает от среднего уровня из-за мощного притока мигрантов. В большинстве регионов страны показатели различаются несущественно и близки к среднему по РФ (20 кв. м на человека).

Региональные различия в благоустройстве жилищного фонда можно проследить на примере обеспеченности канализацией и водопроводом. В целом по России обеспеченность городского населения водопроводом и канализацией в 2-3 раза выше, чем сельского. Региональные различия зависят от уровня урбанизации, экономического развития и освоенности территории: в Эвенкийском АО, с территорией больше Франции и населением 18 тыс. человек, канализация вообще отсутствует, а в Усть-Ордынском АО ею обеспечено менее 3,5% жилищного фонда, Агинском АО – 7,4%. Но теперь этих регионов нет на карте страны. В других слабоосвоенных регионах (Тыве, Коми-Пермяцком и Ненецком АО), слаборазвитых республиках юга (Адыгее, Ингушетии, Калмыкии), а также в областях с многолетним дефицитом инвестиций (Псковской и Читинской) обеспеченность водопроводом и канализацией в 2-7 раз ниже, чем в наиболее урбанизированных регионах Центра и Севера.

Как правило, регионы с плохой инфраструктурой одновременно имеют худшую доступность образования, более низкие доходы и в целом более низкое качество жизни. Региональная картина достаточно стабильна, за исключением некоторых республик Северного Кавказа, особенно Северной Осетии, в которой уровень обеспеченности водопроводом и канализацией за несколько лет приблизился к показателям федеральных городов, что может объясняться только особенностями статистического учета в республике.

Ветхое и аварийное жилье в подавляющем большинстве регионов не превышает 2-4% всего жилищного фонда. Но есть несколько проблемных зон. Особенно велика доля ветхого и аварийного жилья в слаборазвитых регионах: в Дагестане и Коми-Пермяцком АО это более 20% жилищного фонда, в Ингушетии, Тыве и восточных автономных округах – 10-17%. Вторая проблемная зона – ресурсодобывающие регионы, куда на заработки в советское время приезжали десятки тысяч мигрантов: в Сахалинской, Архангельской областях, Якутии, Ненецком АО непригодно 9-14% жилищного фонда, в автономных округах Тюменской области – 7-10%. Собственные средства для решения этой проблемы есть только в нефтегазодобывающих округах Тюменской области. Для решения проблем ветхого и аварийного жилищного фонда создан Фонд содействия реформированию ЖКХ, куда регионы направляют заявки на финансирование и получают достаточно большие суммы. В 2009 г. они достигали 5-9% всех расходов на ЖКХ бюджетов некоторых регионов (см. Мониторинг кризиса в регионах).

Стоимость и оплата жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Рост стоимости жилищно-коммунальных услуг - одна из самых чувствительных проблем для большинства жителей страны. Проблема не только в ежегодном удорожании тарифов, но и в огромных региональных различиях стоимости ЖКУ: в 2008 г. различия в расчете на душу населения достигали 11 раз - от 560 руб. в Дагестане до 5787 руб. в Чукотском АО. Очевидно, что прямое сравнение в рублях некорректно из-за удорожания эксплуатации жилья в северных и восточных регионах. Для учета этих различий существует региональный коэффициент федерального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг (далее - стандарт): для южных регионов Северного Кавказа стоимость ниже и составляет 60-70% от среднероссийской, для автономных округов Крайнего Севера она в 3 раза выше средней по стране. Точность стандарта относительна, как и любого норматива, но все же важнейшие факторы удорожания в нем отражены. С его помощью можно оценить обоснованность различий в стоимости ЖКУ в том или ином регионе.

Пересчет с поправкой на стандарт и сравнение результатов со среднероссийской стоимостью ЖКУ дают очень неоднозначную картину (табл. 3А, Б). В России есть регионы, где жилищно-коммунальные услуги намного дороже, чем они должны быть по стандарту, причем это не только Крайний Север (Чукотский, Ненецкий и Корякский АО), но и вполне южная Карачаево-Черкесия, Адыгея, Ставропольский край. Значительно выросла за последние три года стоимость ЖКХ в Татарстане. Сильные отклонения в сторону удорожания показывают неэффективность жилищно-коммунального хозяйства регионов. Известный пример начала 2000-х гг. - завоз топлива вертолетами в Корякском АО из-за срыва поставок в навигацию.

Относительно меньшую стоимость ЖКУ по сравнению со стандартом имеют разные регионы: от дальневосточных до Центральной России. Причины могут быть разными: в Хакасии это связано с реальной дешевизной электроэнергии, в Приморском крае и Ульяновской области – с политикой искусственного сохранения низких тарифов на электроэнергию для населения. Тарифной политикой объясняется и относительная дешевизна ЖКУ в более богатых регионах - Кемеровской, Мурманской областях, Ханты-Мансийском АО и др. Объективным фактором уменьшения душевой стоимости ЖКУ является значительная доля сельского населения в регионе, т.к. сельское жилье менее благоустроено, индивидуальные дома содержатся и ремонтируются за счет владельцев. Этим объясняется меньшая стоимость ЖКУ относительно стандарта в Алтайском крае, республиках Алтай, Курганской области, Калмыкия, Усть-Ордынском АО, Еврейская АО и др. Незначительные отклонения (+/-15% от среднего) не имеет смысла рассматривать, они могут быть связаны с недостаточной точностью самого федерального стандарта.

Таблица 3А. Стоимость жилищно-коммунальных услуг в субъектах РФ относительно средней по стране* и уровень их оплаты населением в 2003 г.

Субъекты РФ с самой высокой стоимостью ЖКУ*

Стоимость ЖКУ (с учетом федерального стандарта), к средней по РФ

Уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ, %

Субъекты РФ с самой низкой стоимостью ЖКУ*

Стоимость ЖКУ (с учетом федерального стандарта), к средней по РФ

Уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ, %

Ненецкий АО

313

15

В среднем по РФ

100

73

Респ. Ингушетия

214

66

Респ. Татарстан

87

63

Корякский АО

174

29

Курганская область

86

78

Агинский АО

164

64

Ханты-Мансийский АО

86

86

Эвенкийский АО

141

9

Орловская область

86

64

Респ. Карачаево-Черкесия

137

65

Респ. Дагестан

85

82

Респ. Карелия

133

86

Респ. Бурятия

85

89

Архангельская область

133

73

Тульская область

84

82

Тверская область

129

91

Респ. Калмыкия

84

84

Краснодарский край

128

72

Респ. Алтай

83

66

Ростовская область

124

85

Ульяновская область

82

77

Самарская область

123

60

Новосибирская область

81

79

Респ. Северная Осетия

120

70

Усть-Ордынский АО

80

87

Ставропольский край

119

85

Челябинская область

78

87

Смоленская область

118

71

Алтайский край

77

62

Пензенская область

118

87

Кемеровская область

76

82

Респ. Марий Эл

117

73

Вологодская область

76

66

Волгоградская область

117

71

Калужская область

76

86

Респ. Адыгея

116

74

Приморский край

74

91

Красноярский край

114

60

Магаданская область

68

72

Москва

113

54

Респ. Хакасия

65

84

*с корректировкой на региональный коэффициент федерального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг

Таблица 3Б. Стоимость жилищно-коммунальных услуг в субъектах РФ относительно средней по стране* и уровень их оплаты населением в 2008 г.

Субъекты РФ с самой высокой стоимостью ЖКУ*

Стоимость ЖКУ (с учетом федерального стандарта), к средней по РФ

Уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ, %

Субъекты РФ с самой низкой стоимостью ЖКУ*

Стоимость ЖКУ (с учетом федерального стандарта), к средней по РФ

Уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ, %

Чукотский АО

171

31

В среднем по РФ

100

87

Московская область

156

98

Мурманская область

81

98

г. Москва

147

59

Ямало-Ненецкий АО

81

62

Камчатский край

143

70

Калининградская область

81

92

Респ. Карачаево-Черкесия

139

71

Свердловская область

79

98

Ненецкий АО

136

43

Ульяновская область

78

96

Респ. Татарстан

133

75

Иркутская область

77

91

Новгородская область

126

73

Сахалинская область

77

94

Респ. Адыгея

120

98

Респ. Дагестан

77

100

Оренбургская область

119

90

Амурская область

75

100

Ставропольский край

118

100

Томская область

72

97

Самарская область

117

97

Псковская область

71

99

Архангельская область

116

79

Ханты-Мансийский АО

71

98

Нижегородская область

116

91

Кемеровская область

71

79

Ростовская область

115

97

Забайкальский край

70

84

Респ. Карелия

114

90

Алтайский край

70

99

Тверская область

114

91

Хабаровский край

70

90

Смоленская область

113

95

Респ. Хакасия

68

95

Владимирская область

112

95

Приморский край

66

86

Респ. Марий Эл

112

75

Курганская область

65

98

Волгоградская область

111

92

Еврейская АО

59

100

*с корректировкой на региональный коэффициент федерального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг

Стоимость ЖКУ не дает представления о расходах населения на эти услуги, т.к. они частично дотируются из бюджетов регионов. В 2003 г. население должно было оплачивать 80% стоимости затрат на ЖКУ, в среднем по стране реально платило 73%, а по регионам уровень возмещения населением различался многократно - от 90-96% до 9-15%. Огромные различия объяснялись и субъективными, и объективными причинами. В регионах с максимальным возмещением (90% и более) это было политическое решение региональных властей, стремящихся снизить неэффективную нагрузку на бюджеты (Белгородская, Московская, Тверская области, Чувашия) или не имеющих средств на поддержку жилищно-коммунального хозяйства (Коми-Пермяцкий АО). Регионы с низким уровнем возмещения также разные. На Крайнем Севере (Эвенкийский, Ненецкий, Таймырский, Корякский, Чукотский АО, республика Якутия) и на Камчатке региональные власти вынужденно сохраняли низкий уровень возмещения населением (9-42% стоимости), т. к. большинство жителей не в состоянии оплачивать сверхдорогие коммунальные услуги. В «богатых» регионах значительные бюджетные доходы позволяли властям сохранять советские формы поддержки, дотируя все население независимо от доходов: в Москве уровень возмещения населением затрат на ЖКУ весь переходный период отставал от среднероссийского и в 2003 г. составил только 54%, в Ямало-Ненецком АО – 55%, в Самарской области и Татарстане – 60-63%. Попытки повысить оплату в С.-Петербурге вызвали протесты населения, поэтому возмещение осталось на уровне 63%, хотя доходы городского бюджета не позволяли дотировать треть стоимости ЖКУ. В некоторых средних и бедных регионах власти также избегали роста социальной напряженности и дотировали от половины до трети стоимости ЖКУ из бюджетов (Новгородская, Орловская, Брянская, Псковская, Читинская области, Алтайский край, республики Ингушетия и Карачаево-Черкесия – 58-66%).

В 2004-2008 гг. отстававшие регионы вынуждены были быстрее повышать тарифы и уровень оплаты, что болезненно воспринималось населением. Там же, где раньше и существенней подняли уровень возмещения, начался рост неплатежей, особенно на Дальнем Востоке и на юге Сибири, где реальные доходы населения низки. В целом уровень возмещения населением оплаты ЖКУ вырос за пять лет с 73 до 87%, тенденция роста была почти повсеместной. Регионы в значительной степени выровнялись: в 4/5 регионов уровень возмещения затрат на услуги ЖКХ превысил 85%. Но сохранились регионы с очень высокой бюджетной поддержкой оплаты услуг ЖКХ. На Чукотке население в 2008 г. оплачивало только 31% стоимости этих услуг, в Якутии - 47%, в Магаданской области – 57%, что можно отчасти оправдать дороговизной ЖКУ на Севере. Однако и в Москве жители оплачивали только 59% стоимости ЖКУ, и это исключительно политическое решение властей города. В результате максимальные бюджетные дотации получают столичные владельцы больших квартир.

Очень высоки региональные различия в номинальной стоимости ЖКУ для населения. По данным Росстата, в 2008 г. меньше всего платили жители Дагестана (560 руб. в месяц на человека, или 59% от среднего уровня), Белгородской и Воронежской областей (72–73%), а больше всего – жители Камчатского края (309%) и Чукотского АО (191%), где ЖКУ значительно «подорожали» после утраты преимуществ "прописки" трейдеров "Сибнефти". Географическая логика удорожания услуг на севере и востоке не соблюдалась в полной мере даже по номинальной стоимости ЖКУ. При корректировке стоимостных показателей жилищной статистики на федеральный стандарт (для учета влияния удорожающих факторов) полученная картина неравенства выглядит еще более странной. Можно сказать, что в регионах России сохранился "сепаратизм" в такой социально значимой сфере, как оплата ЖКУ.

Сравнение стоимости ЖКУ в рублях, даже скорректированное на удорожающие факторы, не показывает, насколько дорого обходится жилье и коммунальные услуги населению. Такую оценку можно сделать двумя способами. Во-первых, сравнивая стоимость жилищно-коммунальных услуг по данным жилищной статистики и их оплату населением со среднедушевыми доходами жителей каждого региона, рассчитанные балансовым методом. Во-вторых, используя данные Росстата о доле расходов на ЖКУ в потребительских расходах населения, полученные в ходе бюджетных обследований домохозяйств. Сразу следует отметить, что сравнение этих показателей выявляет большой их разброс, что отражает проблемы учета как расходов на ЖКУ, так и доходов населения.

По данным жилищной статистики за 2003 г. (рис. 6а) возмещаемая населением оплата ЖКУ в среднем по стране составила 8% среднедушевых доходов. В Москве она минимальна (2%) благодаря двум факторам: бюджетным дотациям ЖКУ и завышенным доходом населения при дооценке балансовым методом. Максимальное соотношение имели некоторые республики Северного Кавказа, где явно недоучитываются доходы населения. Крайне трудно поверить, что население Ингушетии в 2003 г. тратило 38% всех денежных доходов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Более реалистично выглядели достаточно высокие показатели некоторых «бедных» регионов (Коми-Пермяцкий АО, Ивановская область), где уровень возмещения населением оплаты ЖКУ составлял 17-21% денежных доходов населения), а также минимальные показатели развитых регионов (нефтегазодобывающие округа, С.-Петербург, Татарстан, Вологодская и Самарская области), где оплата ЖКУ составляла 5-6% среднедушевых доходов населения. Очевидно, что эти цифры не отражают затрат на ЖКУ групп населения этих регионов с невысокими доходами. В 2008 г. по данным жилищной статистики возмещаемая населением оплата ЖКУ составила только 6,3% среднедушевых доходов. Снижение показателя выглядит странно: доходы населения росли, но тарифы на ЖКУ росли еще быстрее. Региональные различия в 2008 г. (рис. 6б) стали менее резкими и более понятными. Отношение возмещаемой населением оплаты ЖКУ к доходам максимально в слаборазвитых и проблемных восточных регионах с низкими доходами населения и сильным удорожанием услуг ЖКХ (республики Тыва, Алтай, Камчатский край, Амурская область). Как и пять лет назад, минимален показатель столицы и "богатых" нефтегазодобывающих округов, но низкий показатель в регионах с сильной поляризацией уровня жизни не отражает проблем малообеспеченного населения и пенсионеров.

Рис. 6а. Распределение регионов по отношению стоимости оплаты ЖКУ к доходам
(потребительским расходам) населения в 2003 г. по разным источникам данных

Рис. 6б. Распределение регионов по отношению стоимости оплаты ЖКУ к доходам
(потребительским расходам) населения в 2008 г. по разным источникам данных

Жилищная статистика позволяет оценить, какую часть расходов на ЖКУ выплачивает само население, а какая дотируется из бюджетов регионов. Если бы не было такой компенсации, в 2003 г. население тратило бы не 8%, а 11% среднедушевых доходов на оплату ЖКУ. В 2008 г. по данным жилищной статистики соотношение составило 6 и 7% соответственно, эти цифры не вызывают доверия. Тем не менее географическая логика просмативается: на Крайнем Севере при высокой стоимости услуг ЖКХ население платит существенно меньшую долю и более значительная часть расходов компенсируется из бюджета региона. Если на Севере довести оплату населением до 100% существующей стоимости ЖКУ без ее снижения, это приведет к резкому усилению миграционного оттока.

Второй способ оценки не требует расчетов, в статсборниках публикуются данные выборочных бюджетных обследований домохозяйств о доле расходов на ЖКУ в потребительских расходах населения. Для России в целом они схожи с предыдущей оценкой по жилищной статистике (7-8% всех расходов населения в 2003-2008 гг.). Но региональная картина по данным бюджетных обследований в 2003 г. была иной – доля расходов на ЖКУ в большинстве регионов ниже и более выровнена (рис. 5а). Даже в наиболее проблемных Московской, Ивановской, Мурманской, Амурской областях, Приморском крае и Корякском АО расходы на ЖКУ не превышали 10-11% всех расходов населения, в Ингушетии на эти цели население тратит только 2,5%, в Тыве – 3% расходов. Столь сильное расхождение с данными жилищной статистики отчасти можно объяснить более точной оценкой выравнивающего воздействия жилищных субсидий и льгот в обследованиях бюджетов домохозяйств. В 2007-2008 гг. региональная ситуация изменилась (рис. 5б). Лучше стали работать «географические факторы»: восточные и северные регионы все более явно лидируют по доле расходов населения на ЖКУ (Сахалинская область -14%, Амурская -13%, Чукотский АО -13%, Мурманская область -11%, Еврейская авт. область и Приморский край -10%), в южных регионах, более сельских и теплых, эта доля, как правило, ниже. Политика сильных регионов, направленная на сдерживание цен на услуги ЖКУ, постепенно сворачивается под давлением федерального центра, хотя в Москве неэффективные дотации все еще сохраняются и доля расходов населения на ЖКУ невысока (7%). Заметно расширилась группа регионов, в которых доля расходов на ЖКУ, по данным бюджетных обследований, значительно выше показателей, рассчитанных по данным жилищной статистики (отношение возмещаемой населением оплаты ЖКУ к среднедушевым доходам). О проблемах качества последней уже упоминалось. В целом сопоставление разных источников информации показывает, что, несмотря на значительные неточности учета стоимости оплаты жилищно-коммунальных услуг и их роли в расходах населения регионов, полученные разными методами оценки постепенно сближаются.

Бюджетное финансирование. В бюджетном финансировании ЖКХ различия между регионами проявляются в объемах расходов на эту отрасль и в способах поддержки населения. Душевые расходы бюджетов максимальны там, где наиболее высока и стоимость, и дотационность ЖКХ: на Чукотке даже с корректировкой на федеральный стандарт они почти в 10 раз выше средних по стране, в Эвенкийском и Ненецком АО – в 3-5 раз, в тюменских округах и на Камчатке – в 1,5-2,5 раза (данные 2003 г.). Повышены душевые расходы на ЖКХ и в федеральных городах - в Москве в 3 раза, С.-Петербурге в 2 раза - из-за реальных факторов удорожания (огромной протяженности коммунальных сетей, их изношенности), завышенной стоимости услуг монополистов и патерналистской политики властей. Самые низкие расходы бюджетов на ЖКХ (50-60% от средних по стране с учетом стандарта) имеют аграрные регионы юга и те субъекты, которые раньше начали повышать долю оплаты населением. В результате региональная дифференциация по уровню бюджетного финансирования ЖКХ гораздо больше, чем в финансировании здравоохранения и образования - душевые расходы с корректировкой на федеральные стандарты стоимости услуг ЖКХ в 2003 г. различались по субъектам РФ более чем в 20 раз. Это объясняется многими причинами: недооценкой степени удорожания услуг, заложенной в стандартах, значительными различиями в уровне благоустройства жилищного фонда и качестве услуг, разным уровнем оплаты услуг населением, т.е. политикой региональных властей.

В России используются два механизма поддержки населения: появившийся в конце 1990-х гг. механизм предоставление гражданам жилищных субсидий и старый механизм - льготы различным категориям населения по оплате жилья и коммунальных услуг. Субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг являются адресным видом социальной помощи и предоставляются в пределах социальной нормы жилой площади и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом предельно допустимой доли собственных расходов граждан на оплату ЖКУ, а также прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот. Льготы носят постоянный характер и не зависят от уровня доходов семьи, многие из них распространяются на совместно проживающих членов семьи, т.е. этот вид помощи населению адресным не является. В соответствии с федеральным законом в 2006-2008 гг. регионы должны монетизировать льготы по ЖКУ, поэтому особенно важно оценить их масштабы по последним имеющимся данным.

В 2003 г. льготы по оплате ЖКУ получало 30% населения страны (44 млн чел.), к 2008 г. число получателей уменьшилось несущественно (до 39 млн чел.). Из общего объема средств, потраченных бюджетами регионов на помощь населению по оплате ЖКУ, субсидии составили 24% (в 2003 г - 37%), остальное израсходовано на финансирование льгот. В подавляющем большинстве регионов видна тенденция роста поддержки населения с помощью льгот по ЖКУ вместо перехода на адресные формы социальной помощи (рис. 7). Расчеты по данным Росстата дают очень пеструю картину по отдельным регионам: доля субсидий в общем объеме субсидий и льгот различалась в 2008 г. от 2% в Ненецком АО и 3% в Санкт-Петербурге до 90% в Чечне и 59% в Камчатской области (Карта 4. Субсидии и льготы в оплате ЖКУ в 2001 г. Карта 5. Субсидии и льготы в оплате ЖКУ в 2003 г. Карта 6. Субсидии и льготы в оплате ЖКУ в 2008 г.). Попытки реформирования оплаты ЖКУ оказались не слишком успешными, адресные субсидии не стали основной формой в подавляющем большинстве регионов страны, только на Дальнем Востоке их доля в общем объеме поддержки населения несколько выше. Различия между регионами обусловлены политикой региональных властей, но общий тренд на свертывание адресных форм поддержки населения задан федеральной политикой, в том числе "монетизацией льгот" и существующей системой софинансирования социальных расходов регионов из федерального бюджета.

Рис. 7. Доля субсидий на оплату ЖКУ в общем объеме льгот и субсидий на оплату ЖКУ, %

Новый механизм жилищных субсидий динамично развивался в первой половине 2000-х гг.: в 2003 г. их получали 15,2% российских семей, в 2001 г. – только 9%. Охват этим видом помощи в регионах быстро рос: если в 2001 г. почти в трети регионов субсидии получали менее 5% семей, то в 2003 г. таких регионов осталось всего три (рис. 8). В России в начале 2000-х гг. сформировались две полярные модели отношения к новому механизму поддержки - максимального продвижения без оглядки на возможные издержки и упорного торможения. Некоторые регионы имели чрезвычайно высокие показатели: доля получавших жилищные субсидии в Ингушетии за 2001-2003 гг. выросла с 26% до 60% всех семей, в Тыве жилсубсидии получали 54% семей, в Ивановской области - 41%, в слаборазвитых автономиях востока страны (Корякском, Усть-Ордынском АО, Еврейской АО) и на Сахалине - более трети. В отдельных «богатых» регионах (Татарстан, Красноярский край, Мурманская и Томская области) охват субсидиями также превысил 30% семей. Среди федеральных округов выделялся Дальневосточный (четверть всех семей) и Сибирский (20%). Часть регионов сопротивлялась переходу на субсидии, боясь повышения нагрузки на бюджет (особенно в более аграрных и слаборазвитых регионах с низкой оплатой труда) и трудностей запуска системы учета нуждающихся, требующей значительных расходов на администрирование. География регионов с минимальным охватом субсидиями (1-6% семей) была очень разной – это слаборазвитые Калмыкия и Агинский Бурятский АО, проблемные Брянская и Псковская области, более благополучные Краснодарский край, Орловская и Оренбургская области, хотя все они имеют повышенную долю сельского населения. В числе регионов с низким охватом субсидиями были также северные ресурсно-экспортные Ненецкий и Ямало-Ненецкий АО. За исключением восточных регионов, никакой географической логики в распространении нового механизма не было, охват зависел от политики властей региона.

Рис. 8. Распределение регионов по доле семей, получающих жилищные субсидии

С 2005 г. охват семей, получавших жилищные субсидии, начал сокращаться, и в 2008 г. составил менее 8%, т.е. вернулся на уровень 2000-2001 гг. Это произошло под влиянием как объективных причин – экономического роста и роста доходов населения, так и в результате сдерживания объемов субсидирования. В 2008 г. в 3/4 регионов доля субсидируемых семей не превышала 10%. Кроме Ингушетии и Камчатского края с очень высокой долей получателей субсидий (31%), в число регионов с высоким охватом жилсубсидиями (более 15% домохозяйств) входят некоторые развитые регионы (Татарстан, Красноярский край и Вологодская область) и Чечня. Этот перечень еще раз показывает, что политика адресной поддержки населения в сфере ЖКХ не имеет географической или экономической логики (влияния фактора удорожания ЖКХ, уровня доходов населения и др.), она определяется субъективными приоритетами региональных властей.


  
 
Новости | Об институте | Научные программы | Публикации | Региональная программа | English